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正文

健全我国企业环保信用评价法律制度的正当性面向

摘 要: 《环境保护法》等环境法律体系日渐趋同的多元共治理念,渗透并引发环境法律制度体系的结构性转型;国内环境信息公开制度保障公众环境知情权的核心功能不能容纳企业环保信用评价制度的制度功能;信用制度与信息制度错序产生的国内外法治及社会环境迥异等,决定了我国企业环保信用评价制度健全的正当性面向。
关键词: 企业环保信用评价; 法律制度结构; 环境信息公开; 规制转型
一、引     言
       中国法治现代化过程中有两个无法回避的选择,即古为今用、洋为中用。中国环境法从青涩到逐步成熟的发展过程中,一直没有间断对国外法律的移植,然被移植的环境法在实践中水土不服,很多并未取得预期的良好效果,比如地方政府的环境保护责任制等。晚近,中国的环境法制正逐步趋向从“法律移植”到“本土资源”的理性回归,从业已实现了部分环境法律制度的“中国制造”,比如生态红线制度、环保督查制度等,企业环保信用评价制度① 也当属其中。
       法律发展史通常就是一部社会发展史,法律的产生有其深刻的社会根源,社会环境的变化会导致法律的变迁。环境法也不例外,环境法解决环境法律问题的特质决定了它必须具备较强的社会适应性,必须根据政治环境、经济环境、社会环境、文化环境等的变化及时调适。当前,我国环境法律制度体系面临结构性调整、社会信用体系建设成为时代大背景,作为市场激励性制度的企业环保信用评价制度具备较强的政策及规范应对性,在中国的创新生成恰逢其时。
       郑少华教授在《中国环境法治四十年:法律文本、法律实施与未来走向》一文中判断,中国环境法治四十年,整体而言,我国的企业环境守法状况逐渐变好,绝大多数企业的环境保护意识日趋增强,如何使得企业从环境法的消极对抗者变成积极的支持者有待决策者和学界进一步破解[1]。企业环保信用评价制度旨在以可量化的环境信息重塑环境规范过程,实现政府环境管理绩效和企业自我规制能力的提升,引导企业在守法的过程中实现绿色转型发展,或许提供了可供选择的破解路径。
二、企业环保信用评价制度因应我国环境法律制度体系结构性调整的趋向
       环境法律制度体系是一个动态调整的开放体系,在环境问题从局部问题、区域性流域性问题、全球性问题的发展演变过程中,需要制度结构及制度内容的适时调整。
( 一) 我国环境法律制度体系需要结构性调整
在理论层面,我国环境法律制度体系的结构性调整具有必然性。原因有二,一是单中心行政控制模式 存在政府失灵的风险。环境是典型的公共产品,环境保护的效果具有公共性,环境损害是政府调控事务,环境法是公共利益本位的公法[2],或者称之为环境权力法、管制法,应采用公法中的“命令和控制”机制,例如排放限值和规划控制。在法律制度供给上,表现为以行政控制为主、诱致性供给为辅的强制性供给模式[3]。因此,命令与控制型、直接管制型的公法制度,如环境行政许可制度、环境行政处罚制度等是环境法律制度体系主要组成部分,环境法的核心是如何运用公权力规范污染排放和环境利用行为。然而,无论公法( 环境控制) 如何先进和全面,总会产生意外和不可预测的后果,“意外终将发生”4],政府管制失灵需要调整现有的规制手段。正如有学者所言,中国的环境问题是政府失灵,而非市场失灵的结果[5]。二是政府、市场和社会三元结构具有更为明显的制度组合优势。在大多数情形下,相较于单一规制工具和单一规制主体,多重政策工具与多元规制主体之间的互补组合能实现更好规制效果[6]。从理论上说,环境保护应当是 一个政府管制和市场机制双重作用和规制的领域,同时离不开社会公众的广泛有效参与,需要健全社会化、市场化的多元分担机制[7]。映射在法律制度结构上,应当是政府管制型、市场激励型和公众参与型三元共存的架构模式。我国环境法律制度采用后发、移植、多元采纳型生成模式,尽管也在兼顾本土实际和治理需求中做出了诸多探索和努力,并力求在此基础上选择、引入并嫁接多元化的制度类型,但发端于计划经济、市场体制先天不足、市民社会土壤浅薄的中国环境法治建设,一方面不能回避环境法政府管控型公法的属性[8],另一方面无能力同时配置并运行类型齐备的法律制度。因此,长期以来,单中心的行政管制型法律制度是环境法律制度体系中的主要组成部分。然而,国外自20世纪90年代开始产生规制或治理多元 化现象,很多学者认为这是一种融灵活性、想象力及创新性于一炉的社会控制方式,它不仅发挥政府的作 用,也利用企业、第三方和市场的力量,具有更为明显的制度结构优势[9]。
       在实践层面,我国单中心的政府管控型环境法律制度体系的缺陷已经显露并亟待进行结构调整。我国从1979年颁布实施《中华人民共和国环境保护法(试行) 》开始,环境法治建设已经走过了四十年的历史。四十年来,在步履蹒跚、砥砺前行中,我国的环境法治建设取得了举世瞩目的成就。2011年3月10日,当原全 国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国同志向世界庄严宣告中国特色社会主义法律体系已经形成的时候,意味着作为其中重要组成部分的中国特色环保法律体系也如期形成。到目前为止,仅环境资源方面的法律就有三十多部,占我国全部法律规范总数约八分之一。此外,有关行政规章六十多部、部门规章六百多部、环保标准一千多项。涉及法律规则效用的描述性分析和涉及法律规则社会最优性的规范性分析是与法律规则有关的基本问题[10]。在环境治理实践中,不断检验制度实施的经济、社会、环境绩效,是推动环境法治进步的积极动力和有效手段。有关我国环境法律规则时效性、有效性与持续性的质疑、反思和诘问始终伴随着中国环境法治建设的进程。与蔚为壮观的立法总量相比,四十年来,我国生态环境治理呈现出“局部环境好转、总体环境恶化、生态前景令人担忧、环保压力逐年加大”态势[11]。尽管我国环境治理不彰的原因很多,但是现有环境管理制度强势的立法模式下,本可以发挥第三方规制或私人规制力量的诸多主体,比如行业组织、企业、民众等,因缺少功能发挥的时空环境,其身体机能无法历练而长期孱弱。
       与国内相似,此种现实在国外引起了传统管理理论划时代的重大变革,即从管理到治理转型。它的兴起源于全球性的国家和社会治理危机,这种危机在发达国家表现为政府权能型福利主义的失败,在发展中国家则表现为社会解体、国家政府行政职能的崩溃。而这又根源于政府和市场的双重困境,国家、市场、社会运行新情况,要求各个社会组织或单位内部和外部间的互动日益频繁,简单地借助于国家计划或资本市场的运行远远不够。这种客观经济社会结构的变化,导致制定政策所应遵循的基本层面也发生变化。从而,国家社会治理的总体结构和功能必然发生新的动向,反映在法律制度上,便是制度结构的调整、重组和优化。
( 二) 企业环保信用评价制度对环境法律制度体系结构性调整之回应
       2014年修订的《环境保护法》关注到现有立法不足,力求推动建立多元共治的现代环境治理体系。2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》要求建立健全现代环境治理体系。2017年十九大报告提出构 建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。多元共治不仅仅强调治理主体的多元化,更强调治理方式的多元化。有意识弱化政府管控型制度,补强市场激励型和民众参与型法律制度,是当前和今后环境管理转型和法律制度完善的重点。
       实质上,早在1998年,王明远、马骧聪就曾提出,可持续发展的政策与法律体系关键在于构建环境经济 法律制度[12]。此后,有关环境法律制度的多元化建构研究一直持续到现在,且声音愈来愈大。发展到现在,学者们趋同认为依靠强化规制权力来解决或遏制环境恶化的思路应当改变[13]; 社会资本基本构成的网络、规范和信任构成了解决我国环境法律制度失灵的出路,要从整体上积累支持环境法律制度的社会资本[14]; 第三代环境法规制的核心意旨是在法律自我限制的基础上,系统化培育企业自觉提升环境表现的反思性结构[15]; 应当基于公私合作、多元化、社会自治等理论重构我国环境法律制度体系的结构并重新审视其嬗变向路。
       学者们关于中国环境法律制度发展方向的研判,与企业环保信用评价制度在我国的诞生不谋而合。从本质上讲,企业环境信用评价属于分类管理思路下的市场类新型治理制度,旨在以可量化的环境信息为基础重塑多元化环境治理过程[16]。与政府管控型法律制度不同,市场激励型环保法律制度尽管也是对法律所调整的与环境保护有关的经济社会关系的固化,但其特点是让市场在环境治理活动中起基础性作用,激发市场主体主动交易或自我约束行为的内心情感,达致污染减排、清洁生产等环境治理目标。
企业环保信用评价制度进入环境法的视野是在2013年,即原环保部等四部委联合发布《企业环境信用评价办法( 试行) 》。随后2014年《环境保护法》修改,第五十四条第三款提出的环境诚信档案制度与之关联,2014年6月国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要( 2014—2020年) 》要求建立企业环境行为信用评价制度,2015年《企业事业单位环境信息公开办法》( 环保部31号令) 第五条规定了企业环境行为信用评价制度,2017年党的十九大报告提出健全环保信用评价制度。截至2018年8月,除港澳台之外的31个省、自治区、直辖市均完成了企业环保信用评价地方性规范文件的制定或修订工作,企业环保信用评价工作正在各地有序开展。
       企业环保信用隶属于社会信用的范畴,环保信用制度作为新兴法制的重要组成部分,存在一般社会信用制度的共性问题,诸如结构虚空与效力软约束、结构模糊与权力( 利) 分配不确定、结构固有的不平等和利益关系的不平等[17]、法律系统与社会生活之间断裂[18]等问题。然而,企业环保信用评价制度的根本问题在于其制度设计背离了市场激励类法律制度的基本特征。具体来说,现行企业环境信用评价体系的构建基础是政府,定位为政府诸多管理手段中的一种创新型管理手段,信息收集、企业信用评级及评价后的联动约束等子制度都是政府规制下的行为表现,市场主体被动参与表征明显。比如评价的主体是环保行政机关,这与国外信用由独立第三方社会机构评价的惯常做法并不相符; 评价信息并非直接来自市场供给,而是环保部门诸多环境管理信息的汇总,一些非管理类信息或者从管理部门不可以获取的信息并没有在评价指标体系中呈现; 惩戒机制是政府高压之下企业不得已而为之的选择遵循,而非企业通过调整经营运行方略,自觉提高信用级别,真正把信用作为一种生产要素资本自觉维护和提升的结果[19]; 联动约束也并未根据市场需求自动的实现,比如信用过低的参评企业,环保部门会建议银行业金融机构对其审慎授信,不予新增贷款或者逐步压缩贷款,直至退出贷款; 信用过低的参评企业,在购买环境责任保险时,环保部门也会建议保险机构提高保险费率。银行及保险等金融机构是完全市场化的运营主体,本应根据市场需求和本企业的经营目标,自由选择授信企业或自由决定保险费用调整与否及调整幅度,但因为我国企业环境信用评价制度整体呈现单中心行政管理外观和实质,尚未实现充分市场资源的有效配置[20]。
       从应用层面来讲,企业环保信用评价旨在以可量化的环保信用信息为基础重塑环境治理过程,其已经从作为道德要求的“诚信”、作为经济维度具有预警作用的“经济偿付能力”以及作为法律原则的“诚实信用原则”衍生出来[21],并以现代环境治理工具的形式存在。企业环保信用评价制度通过对参评单位承担环保社会责任、遵守环保法律法规等环境行为的综合评估,确定并公布环保信用级别。应当以环保信用评价结果为核心建立“守信激励、失信惩戒”的新型环境治理机制,应当融合环保部门、相关行政部门、金融机构、社会组织等多元治理主体,融合行政管理类、市场类、契约类、自我规制类等多元治理工具,应当能够集约发挥环保、发改、价格等部门及银行、保险公司等市场主体的合力作用[22]。显然现有的企业环保信用评 价制度并不具备此种实施效果,也不能够充分回应我国环境法律制度体系转型的趋势。现有的研究表明,在信用信息问题的治理路径上,国家干预的思维应当适度调整,实现“国家与市场的磨合,自由与管制的对话,政府与私人的合作”23],实现公共利益保护领域的协商民主[24]。市场机制治理是有效解决“信用信息问题”的机制,通过信用评级机构专业化的服务,形成市场自发的优胜劣汰机制[25]。这提供了我国企业 环保信用评价制度健全的可能思路。
三、环境信息公开制度不能容纳企业环保信用评价制度的制度功能
       国内有关企业环保信用评价制度的规则散见于各层级法律规范之中。2014年修订的《环境保护法》第五十四条第三款规定了环保诚信档案制度,即“县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案,及时向社会公布违法者名单。”该规定被认为是企业环保信用评价制度在法律层面的依据。该条隶属于
《环境保护法》如图一所示第五章“信息公开和公众参与”,根据全国人大法工委编写的中华人民共和国《环境保护法》释义,本条是关于“环境信息公开的规定”,环保诚信档案是环境信息公开的特定方式[26]。《企业事业单位环境信息公开办法》(环境保护部令第31号) 第五条直接规定了企业环保信用评价制度。基于我国现有的规范,从法律制度之间的关系分析,企业环保信用评价制度被隐含或包含于环境信息公开制度之中,以子制度的身份出现。根据上述规范,纳入企业环保信用评价的信息范围是环境违法信息(环境监管信息),其他信息不在记入范围之内,这就会产生生产经营单位不违法则守信的悖论,因为从常识即可判断, 信用的外延显然不仅仅只包含守法,立法者在此显然有意限缩了信用的涵盖范围。如果环保信用评价制度的功能仅仅在于辅助信息公开,则此种限缩不会影响其功能的发挥。但是,如果环保信用评价制度有其它 更为核心的制度功能,则需要考虑此种限缩是否影响了其核心功能的发挥。
《环境保护法》_论文发表











图一  《环境保护法》第五章“
( 一) 环境信息公开制度以保障公众知情权为其核心功能
       随着环境问题的日趋严重,政府和企业与公众之间环境信息不对称,公众基于健康保护的需求,环境保护意识逐渐高涨,环境信息公开制度由此产生,各个国家也纷纷制定信息公开法,截至2016年11月30日, 已经有112个主权国家出台了信息公开法。美国是信息公开制度创立的渊源地,信息公开包括政府信息公开和企业信息公开。美国1966年的《信息自由法》是世界上政府信息公开制度最早的法律规范,是《行政程 序法》第3节“公共信息”的修订案,其依据是宪法所确立的言论自由等其他民主权利。其目的有二,一是通过信息公开,以及行政程序及其他环节的控制,对行政权力进行过程性限制。二是通过信息公开,公众才能了解政府的行为,才能在充分知情的基础上对政府的行为做出判断。“信息公开法之所以被制定,核心目的就是要确立并保护一种新的权利———知情权”……对侵犯知情权的行为予以惩戒……因此确立并保护知情权,是信息公开法的首要功能。”27]与此同时,美国也制定了大量规范企业环境信息公开的法律规范,如《清洁空气法》《清洁水法》《有毒物质控制法》《紧急计划与社区知情权法》等都有强制企业公开环境信息的具体条款,其目的也在于保障公众知悉企业排放物、有毒有害物质等权利实现,也即环境知情权[28]。 此外,在国际层面,很多与信息公开有关的国家公约也相继出现,如1990年6月欧共体理事会通过的《关于 自由获取环境信息的指令》、1998年欧洲经济委员会环境政策委员会通过的《关于在环境事务中获取信息、公众参与决策和获取司法救济的公约》等均表达了公众有权获得环境信息,以便参与环境保护的目 的。因此,尽管信息公开制度的功能从宏观来讲,可以做很大幅度的升华,如实现社会公正、促进社会进步等,但保障公众知情权是其中的基本功能。
       我国的环境信息公开制度也经历了一个逐渐发展演化的过程。1989年《环境保护法》第十一条第二款规定: “国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门,应当定期发布环境状况公报。”尽管有学者认为这是我国信息公开制度早期雏形,但实质上从环境状况公报内容看,其过于笼统的信息内容,与环境信息公开所要求的深度有很大的差距[29]。随后,2003年、2004年、2005年连续三年国务院的立法工作计划都将《政府信息公开条例》列入“需要抓紧研究、条件成熟时提请审议的法律、行政法规”之中,2006年《政府信息公开条例》才被提至“力争年内出台的重点立法项目”,并最终通过发布。2014年新修订的《环境保护法》增加了一章,即第五章“信息公开与公众参与”,第五十三条规定了政府的信息公开义务。因此,作为新兴的环境规制手段,环境知情权构成了一项市场机制,在此机制下许多企业自愿采取减排等 环保措施,声誉、规制或道德激励会发挥比经济激励还要大的作用。
( 二) 企业环保信用评价制度的制度功能及其规范地位重塑之必要性
       我国实行了三十年的计划经济,改革开放后又实行了三十多年的市场经济,长期以来处于从计划经济向市场经济的转轨时期。市场经济是以市场作为资源配置基础性方式和主要手段的经济体制,从某种程度上说,市场经济是信用经济,信用制度是市场经济正常运转的基石。社会信用体系建设,是整顿和规范市场经济秩序,完善我国社会主义市场经济体制的治本之策。
       环境保护和能源节约领域信用建设是《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》规定的社会诚信建设的十个领域之一,环保信用体系是社会信用体系的重要组成部分。2013 年原环保部等四部委发布《企业环境信用评价办法( 试行) 》,对开展环保信用评价工作提供了管理规范和评价标准参考依据。2015 年1月1日修订生效的《环境保护法》要求各级环保部门和负有环境保护监督管理职责的部门将企业违法信息纳入社会诚信档案,公布违法企业名单。2015年12月10日,原环保部、发展改革委联合发布《关于加强 企业环境信用体系建设的指导意见》,提出了规范企业环境信息公开体系; 完善企业环境信用评价制度; 建设企业环境信用信息系统;建立环保守信激励、失信惩戒机制;强化环境服务机构及其从业人员环境信用建设的配套支持等五个方面的指导意见,并勾画了到2020年环境信用体系建设的目标任务。2016年8月, 国家发展改革委会同人民银行、环境保护部等31个部门联合印发了《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》(发改财金[2016]1580号),决定对环保领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒,惩戒措施涉及市场准入、行政许可、优惠政策等三大领域共二十五项具体措施。
       因此,环保信用在法律规则体系中的合适位置应当是社会信用法的一部分,而不是依附于环境信息公开制度。从本质上讲,环保信用评价制度有其独立的价值判断和制度功能。环保信用评价是将环境价值转 化为环境人格,借助人格评价并依赖信用的声誉机制实现环境治理目标的创新性监管模式。企业环保信用评价的本质在于用环保信用为中心的有形或无形的手来调节和平衡经济利益与环境负担之间的矛盾;制度价值未来趋向于促使企业切实承担起应当承担的环保社会责任;制度的核心功能在于借助信用内核、评价媒介、信息工具,提升企业自我规制能力,重塑环境规制过程,实现企业绿色转型发展。此制度功能是作为保障公众知情权的环境信息公开制度所无法容纳,也是在环境信息公开制度框架内无法实现的,尽管二者有共同的声誉机制作用机理。而且,从现有的政策层面来看,我国企业环保信用评价制度的基本功能与 规范层面的功能并不吻合。十九大报告提出,建立健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度,在这里企业环保信用评价制度与信息强制性披露制度并行出现,表明二者在功能层面的差异。
       社会互动理论表明持久的社会控制要以改变他人的内在价值为基础,制度是组织化的行为模式,又是模式化的思想习惯,改变人的价值观和思想习惯就是制度问题[30]。法律制度的功能是立法者对法律制度能够发挥预定作用的预评估判断。每一项法律制度都有其核心功能,如果其核心功能被淡化或异化,则这一法律制度将失去存在之价值[31]。我国企业环保信用之所以要单独评价,在于其还承担着重塑企业环保信用的功能和重任,需要借助信用评价这一媒介,通过信用市场的激励实现更好的自我规制,形成环境保护的长效机制。
 四、企业环保信用评价制度契合国外规制转型理论的要义
       在国外,企业信用评级制度产生于20世纪30年代,早期仅适用于商业领域,表达为经济信用或金融信用,作为银行授信或市场赊销的重要参考因素。尽管也有 Environmental Credit 这个词汇,但合适的翻译不是环境信用,而是环境信贷,②与我国作为环境监管工具意义上的环保信用并不相同。如马克. 里巴乌多、罗伯特. 约翰逊、卡尔. 琼斯在《环境信用交易: 农业能受益吗?》一文中使用了环境信用这一词汇,尽管没解释,但从文中推论,这里的环境信用是信贷或赊销的含义,比如农民将其农业种植减少的二氧化碳排放量出售给有削减任务的企业或国家,因为二氧化碳减排量不是现货交易,因此具有赊销的性质[32]。杰西卡.福克斯、加德纳、托德.巴勃罗在《环境信贷市场中的堆积机会和风险》一文提出,国家政策应当为保护湿地、濒危物种、水质等行为提供经济激励,如果这些保护行为可以为行为者带来信用,在环境信贷市场,比传统的补贴、减税等方法更为奏效[33]。
       尽管国外没有“企业环保信用”的提法,评价机构也不对企业的环保信用进行独立评价,但与此相似的政策,称之为信息策略。环境信息策略作为一项在政府管制之外,富有成效的激励性措施,受到越来越多 学者关注和支持。纽约大学法学院戴维斯、费舍尔、金斯伯里、梅里等数位教授探研了在教育、医疗、环境等 全球治理领域,认为通过指标量化、信息排名进行治理,将发挥越来越重要的作用[34]。在市场机制下,许多 企业自愿采取措施,声誉、规制或道德激励会发挥比经济激励更大的作用,世界各国正在接受一种新的环境规制手段,即强制信息披露,信息策略会对企业行为产生影响,往往导致污染水平降低[35]。环境法不断变化,以便寻求根本性满足各方利益需求的有效融合[36]。自律性法律试图解决直接规制存在的缺陷,通过替代性措施来融合组织行为者的动力和其他社会利益相关者的观念和认识,信息策略在信息来源、类型、 数量和复杂程度等方面形式多元,多元信息包括正面信息(如生态标签)、中性信息和负面信息,能够鼓励 利益相关者的联合和参与[37]。将信息视为市场机制,有利于环境的私人决策,为改善环境提供了一种符合成本收益的方式[38]。环境信息手段是灵活性激励措施,应当运用于农业水质治理,这些信息包括生产者的排污行为、行为影响环境的水平以及可能的环境损害等[39]。
       环境信息策略被作为一项经济激励型措施,并非偶然,而是国外传统的政府单中心环境管理体制面临改革,也就是所谓的规制转型,即从单一的政府管理到政府、市场和社会的多元化管理,这也描述了现在及未来环境法律制度可能的发展演变轨迹。在美国,这一阶段从二十世纪七十年代一直持续至今,讨论的重点也从早期的可行性问题,发展到后来关于规制机制如何设计问题。有学者认为通过公私合作、权力下放和权力授予,整体性审视各项法律和政策,实现从命令控制型到规制治理的转型[40]。有学者创新性提出了元规制的概念,元规制是企业自我规制和政府规制的双层嵌套结构,即企业自我规制是初始层级的规制,但当此种规制出现风险或失灵时,作为第二层级的政府规制会及时介入,以便适时防范自我规制带来的系统性损害[41]。也有学者认为开放公司应实现有效的自我监管与民主,自我规制能够将政府、市场和社会等子系统有机勾连,在降低规制成本的同时,提高其专业性和技术性,并被规制者普遍接受[42]。有学者提出有效的治理网络可以激活多元主体合作参与的内生动力,协调多元工具,聚合分散资源,实现公共利益保护的行政任务[43],重塑民主治理是新规制空间的内在要求,关注规制活动和规制组织“去中心化”属性的同时,更需关注规制活动的动态演进和自我纠错,关注不同主体的规制责任[44]。当然,规制规范多样性、控制者多样性和调控机制多样性至关重要,其中多样性的规制规范包括合同、通告、标准等多元法律规范;控制者包括政府部门、企业、协会、认证机构等多元主体;强调调控机制包括法律法规、社会规范、市场机制、代码控制等[45]。
       国外的环境法律制度发展脉络与我国基本相同,发端于环境治理不彰的瓶颈,受政府、市场、公众多元规制转型理论渗透,规制转型理论的强大解释力为国内的企业环保信用评价制度、国外的环境信息策略提供了衍生的空间和可能。有所不同的是,国外的企业信用制度产生时间早于信息策略制度,根深蒂固的信用等同于信贷的观念,使得信息制度和信用制度不太可能实现制度的融合。且规制转型理论在国外研究的蓬勃态势,一定程度上证成了国内接纳该理论的可能性和必要性。规制理论需要具体法律制度的承载,国外的信息策略与国内的信用评价制度都是不错的制度选择。
       企业环保信用评价制度融合环保部门、相关行政部门、金融机构、社会组织等多元治理主体,融合行政管理类、市场类、契约类、自我规制类等多元治理工具,与规制转型理论要求的主体多元化和规制工具多元化相契合,具有强烈的市场化先天属性。胡敏杰教授在其《规制理论是否足以解释社会政策》一文中提出规制理论可以用以解释市场属性明显的法律制度,但不足以解释所有的社会政策。作为我国一项创新性的环境法律制度,企业环保信用评价制度需要在国外信息制度中借鉴可供参考的合理因素,借助规制基本理论中的规制空间理论、元规制理论、精巧规制理论、规制工具多元化理论及规制金字塔理论、规制过程问责理论等消解现行立法存在的问题,健全其规则体系。
五、结     语
       社会信用是以大数据为基础、以技术能力为支撑、以法律规则为保障的管理制度,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段[46]。我国的社会信用体系建设在二十世纪九十年代就已经萌芽产生,早期社会信用体系建设仅涵盖信贷、税务等有限领域,环保诚信不在其中。企业环保信用在2009 年《浙江省企业环境行为信用等级评价实施方案( 试行) 》公布之后才开始出现,2013年原环保部等四部委发布评价办法之后得以加速发展。差不多二十年出生差距使得环保信用与银行信用、税务信用等相比发展程度明显不均衡。
 建设良好的市场信用体系,关键是建立完整规范的信用制度,将信用行为纳入制度管理体系。目前有关企业环保信用的制度安排还停留在较低层次的政策文件中,侧重点在于宣示性而非确定性,表明这个事情很重要,需要做而且必须做,也会给出较为粗线条的关于如何做的大框架,但是大框架内的细则往往不具有可操作性,或者缺乏上位法的明确依据。因此,政策文件中的制度在条件成熟时需要高位阶立法的及时确认。我国企业环保信用评价制度尚处在政策文件向立法确认的过渡期,《社会信用体系建设规划纲要 (2014—2020年)》《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》都是政策性文件,只是提前倡导一种未来立法的可能领域。
       中国改革的实质是国家主导型的制度变迁,国家有意识的制度安排,学者们的研究往往相对滞后。比如一些环境法律制度呈现由立法牵动学者进行理论研究的现象,环保信用评价制度便是如此。我国企业环 保信用评价制度研究密集出现在2013年原环保部等四部委联合发布《企业环境信用评价办法( 试行)》之后的一段时间。这种现象自然会产生一个问题,立法因缺乏前置的理论研究不够尽如人意,同时后发性的 理论研究短期内又不能承载立法科学化、精细化提升的需要。企业环保信用评价法治建设需要经历从理念到政策文件再到法律制度发展过程,需要学界理论研究、立法层级提升、地方评价实践三位一体紧凑 跟进。
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